来源： 西安新闻网-西安日报

养老难，难在哪？咋解决？ ——西安市民政局局长答记者问
记者：目前，我市老龄化基本情况如何？

西安市民政局局长王碧辉：西安市现有60岁以上老年人口135.2万人，老龄化率15.53%。据测算，今后我市老年人每年约以3.2%速度增长，平均每年新增老年人约5万人，到2021年全市60岁以上老年人将达到155万人，未来五年将是破解“养老难”的最佳战略机遇期和时间窗口。

目前，西安市共有养老机构130家（其中公办33家，民办97家），社区居家养老服务站649个，农村幸福院638个，养老床位总数达到4.36万张，每千名老人拥有养老床位32.24张，全市基本建立起以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系。

记者：西安市“养老难”的难点表现在哪些方面？

王碧辉：主要有五个难点。一是养老设施和服务供给结构不合理，由于历史原因，现有的高中低档、大中小型养老设施区域布局不协调，养老项目设置与老年人需求不匹配。二是市场的潜力没有充分释放。除了养老床位，老人的健康、精神、文化、娱乐等多元化需求都属于养老产业的范畴，而目前，我市养老产业市场还处于起步阶段，市场主体作用发挥还不明显。三是放管服改革还不到位、思想解放不够，公办养老机构改革任务重，民办养老机构审批程序还比较复杂。四是养老服务设施还存在重建设轻管理的情况，无论是居家养老服务站，还是农村幸福院，都一定程度上存在养老服务设施作用发挥不充分的现象。五是服务质量不优不高，养老护理员队伍总量不足、素质不高，成为制约养老服务业发展的瓶颈。

记者：破解“养老难”，将采取哪些政策措施？

王碧辉：首先是编制养老规划，对高中低档、大中小型养老设施进行科学布局规划。目前，我市存量的养老设施有1450个，预计两三年后将突破2000个。但是由于前期缺乏规划约束，存在布局不合理、功能设置不科学等问题。今年上半年，我们将按照国务院要求的“人均用地不少于0.1平方米”的标准，启动《西安市养老服务设施规划布局》的编制工作。

其次，发挥好政府和市场作用。政府发挥好“保基本、兜底线”的作用，切实保障好农村“五保”和城市“三无”对象的基本生活和养老服务，逐年提高困难失能老人护理补贴标准等。市场方面，要着力推动养老服务市场化。通过加大政府购买服务力度，培育和发展更多的社会力量提供养老服务。同时，发挥政策的引领作用和经济杠杆的调节作用，适时对现行的部分养老扶持鼓励政策进行调整完善。今后政府在制定养老服务奖补政策上，要充分考虑养老服务提供情况，逐步由“补砖头”“补床头”向“补人头”“补服务”转变。

再次，坚持建管并举。既要增加养老服务设施的供给，又要加强养老的服务监管、安全监管和市场行为监管。推动公办养老机构改革，今年全力推动曲江老年服务中心项目采取公建民营的方式投入运营。对新投入运营和床位利用率不高的农村敬老院，也要通过公建民营等方式运营。同时，督促和指导各区县将更多的居家养老服务站和农村幸福院交由社会力量运营。

同时，壮大养老人才队伍。积极开展养老服务专业人才、管理人员免费在职培训，逐步推行养老服务人员持证上岗制度。

养老机构良莠不齐冷热不均，怎么办？

【市民心声】

70岁的曹奶奶想找一家养老院，挑来挑去犯了选择“尴尬症”。“公办养老机构放心，服务质量有保障，但是主要针对农村‘五保’和城市‘三无’对象。民营养老院服务质量好的大院床位几乎全满，一些城乡接合部的中小型养老院，空床很多，但交通不方便不说，要么设备简陋，要么服务跟不上。”

和曹奶奶一样面临选择困难的老人并不少。民营养老院良莠不齐冷热不均，怎么办？

【部门回应】

针对此问题，记者采访了西安市民政局社会福利与社会事务处工作人员。“2015年，西安市人民政府出台《关于加快发展养老服务业的实施意见》（市政发〔2015〕23号），明确提出了到2020年，全市社会养老床位达到每千名老人拥有床位40张。市民政局将从政策保障、资金支持、布局规划等方面全力做好工作。”

继续发挥好公办养老机构“保基本、兜底线”作用，2012年开工建设的全市最大的示范性公办养老机构曲江老年服务中心力争在2017年底前投入使用，规划建设养老床位1500张。在市第一、第二福利院规划建设了老年公寓和养老康复楼。同时，积极探索公办养老机构改革，按照“公建民营”的思路，目前全市有6家公办养老机构交由社会力量运营，其中5家服务质量和入住率有明显提升。

在鼓励和支持民营养老机构发展方面，做好三项工作。工作人员介绍：一是增强养老扶持政策吸引力，在落实好现行扶持养老服务业的税收、补助等优惠政策的基础上，适时提高补助标准，吸引更多的社会力量参与到养老服务业当中。2017年，出台我市养老机构综合责任保险和老年人意外伤害保险政策，进一步降低养老机构运营风险。二是继续落实好非营利性养老机构一次性的建设补助和每年的运营奖励。近三年来，市本级财政先后为47家养老机构兑现一次性建设补助1462.78 万元；运营奖励已连续七年兑现，累计下拨资金2444.391万元。三是通过简政放权等方式，着力培育发展民办养老机构。将过去200张以上床位养老机构由市级审批，下放为500张以下床位由区县直接审批，及时为需要帮助的养老机构出具《指导意见》书。力争到2021年全市社会力量运营的社区居家养老服务站达到500家，民办养老机构占到85%以上，全市养老服务市场化率提高到80%。

针对养老机构冷热不均的问题，“下一步，我市将启动编制全市养老服务设施布局规划，合理规划养老机构的建设。将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求。”

养老服务机构加量还需提质

由于起步晚、资金运作困难、人才短缺等问题，许多民营养老机构的服务水平与人们对养老服务的需求之间存在不小差距。西安市老龄产业协会会长王明华表示“不少民营养老院的护理人员总是‘来去匆匆’，有专业背景的护理员数量不足。”

王明华建议，不能忽视对专业养老人才的培养，同时，注重发挥高校和专家学者的专业优势，通过开展养老论坛、设立养老政策研究基地等方式，对养老服务业发展进行智力支持。“目前，我市开设养老及相关专业的学校少之又少，养老服务面临庞大的护理人才缺口。社会观念的改变与市场需求是相关的，随着老龄化时代的到来，投身养老事业将有着广阔发展空间。只有‘质量’同步提高，养老机构才能持续健康发展。”王明华说。

医养结合还要迈过哪些坎儿？

【市民心声】

肖玉琴老人今年73岁，因脑梗而全身瘫痪，她的儿女选择让她常年住院，原因是医院里有专业的医护人员，还能享受医保报销。现在医疗资源这么紧张，医院也不具备家居环境，为什么不把老人送到养老院或者社区日间照料中心？面对记者的疑问，肖玉琴的儿女坦言，首先，具备高质量医疗条件的养老机构不好找，其次，医保报销范围也不一定能做到像医院那么全面。

我市失能半失能老人数量众多，且患有各种慢性疾病的比例非常大，具备医疗条件的养老机构却不是很多，养老机构医疗条件滞后与老人日益迫切的医疗需要之间的矛盾仍比较突出。

【部门回应】

医养结合是近几年提出的新概念。尽管我市在大力推进医养结合，但这过程中间仍有不少坎儿需要迈过。就此问题，记者走访了我市卫计委、人社局和市民政局，采访相关工作人员。

“2016年，我市下发了《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》（市政办发〔2016〕78号），提出到2018年，建成一批兼具医疗卫生和养老服务资质和能力的医疗卫生机构或养老机构，逐步提升基层医疗卫生机构为居家老年人提供上门服务的能力，80%以上的医疗机构开设为老年人提供挂号、就医等便利服务的绿色通道，60%以上的养老机构能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务。”市卫计委工作人员说。

目前，这项工作已经全面展开。“首先是增强养老机构提供基本医疗服务的能力。”卫计委工作人员介绍，按照床位数划分，100张以内的养老机构，就近与医疗服务机构签订合作协议；床位数100—200张的养老机构，结合自身需求，在院内设立卫生室、医务室等卫生设施，聘请专业人员提供基本的医疗护理服务；200张以上床位的养老机构，设置相应的医疗机构或与临近的医疗卫生机构签订协议；同时，创办市计划生育特殊家庭养老安置中心。

其次，推动医养结合工作向家庭、社区延伸。在社区卫生服务机构中，推行社区责任医师团队服务模式和家庭责任医师签约服务，全市已建立全科医师服务团队626个，覆盖了95%的居民社区，累计签约11.9万人。开展为65岁以上老年人免费健康体检306万人次，健康管理率达到81%。

医保支付对于老人是很关键的经济支撑。针对老人关心的医养结合中的医保问题，人社局工作人员解答，对于养老机构内设的医疗机构，符合城镇职工(居民)基本医疗保险和新型农村合作医疗条件的，可申请签订医保服务协议，入住的参保老年人按规定享受相应待遇。凡符合条件、有意愿申报医保定点的养老机构，相关部门不设定任何特殊限制性条件，均按照同等条件纳入定点范围。

市民政局工作人员告诉记者，在建立养老机构与医疗机构合作新模式方面，我市鼓励各类养老机构与医疗机构签订长期合作协议，选派医护人员到养老机构开展医疗保健等服务，建立“医养联合体”。养老机构内设的具备条件的医疗机构可作为医院收治老年人的后期康复护理场所，实现医疗机构和养老机构之间的双向转诊。

专家点评

医养结合需要量体裁衣

相关专家表示，对于老人而言，养老和医疗，是一种不可分割的需求和相互依存的关系。但“医养结合”并不是鼓励养老院追求“高大上”独立设置医院，而是根据养老机构的规模、老人的需求、周边医疗资源“量体裁衣”。

如果是侧重临终关怀的养老机构，配置的医疗机构要以临终关怀为重点；如果入住的是生活自理的老人，配置的就是慢病管理机构；如果养老机构非常大，可设置综合性的医疗机构。

居家养老硬件有了，软件咋跟上？

【市民心声】

67岁的黄大爷养成了每天到社区居家养老服务中心“上班”的习惯。“这种不离家不离亲的养老模式挺好，但也有不足。主要是服务内容有点单一，老年人急需的康复理疗、心理慰藉等内容还不多见。”

记者走访多家社区居家养老服务中心发现，硬件设施配备都比较到位，活动场地里有各类简单健身器材、棋牌室、图书角，老年人文化娱乐需求得到了较好满足，但由于居家养老服务工作主要由社区、村干部承担，受精力、专业等方面限制，仅开展了居家养老政府购买服务、补贴服务以及文化娱乐等无偿服务，这无形中造成了一种印象，即居家养老服务就是政府购买服务，致使居家养老服务在实践中无形地被狭义化了。

【部门回应】

居家养老硬件有了，软件咋跟上？就此，记者采访了市老龄办工作人员。

从2009年开始，我市开展了建设居家养老服务站的试点工作。截至2016年底，全市已建成社区居家养老服务站649个，“十三五”期间我市养老服务业发展的目标任务是在“100%的镇（街）和70%以上的农村社区建立包括养老服务在内的综合社区服务站点”。

“市委、市政府连续三年将新增社区居家养老服务设施和农村养老服务设施，纳入到惠民实事和目标考评内容。”老龄办工作人员介绍，2017年将继续推进社区居家养老服务总量，还将新增111个居家养老服务站。

在政策资金保障方面，继续落实好社区居家养老服务站的建设补贴和运营补助。 2016年支出居家养老服务站建设补助资金336万元、社区运营补助资金760万元。

在提升服务质量方面，针对专业人员缺乏、服务项目单一等短板，“下一步，将加强社会养老服务人才队伍建设，按照分级培训机制，加强初级养老护理员的培训，每年免费培训不少于200名。同时，加大政策扶持力度，对在养老服务机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核政策，吸引中高级专业人才从事养老服务，促进养老服务队伍稳定。”

鼓励社会力量进入社区居家养老服务领域尤为重要。“从2013年起，市财政每年安排专项经费对各类居家养老服务机构和志愿者服务组织给予奖励。下一步，将着重做好引导社会力量参与养老服务工作，建立以企业和社会组织为主体、社区为纽带，满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。组织开展以‘助餐、助浴、助洁、助医、助急’等为主要内容的养老服务。积极引入各类专业化、社会化的养老服务组织，为社区老年人开展日间托老、医疗康复、文体娱乐等符合老年人需求的养老服务项目。对具备规模、有一定品牌影响力的服务机构给予适当的资金补助。”

专家点评

社区居家养老服务需要 社会力量“刷存在感”

西安市社科院研究员赵银侠认为，应尽快改变当前西安养老服务类社会组织与市场力量发育迟缓，服务内容单一、运营艰难的状况。

“运用政策补贴与税收优惠等措施，将社会组织与市场力量引入社区居家养老服务领域。通过政策优惠与补贴的方式，引进失能老人专业托管机构进驻社区，扶持发展壮大一批专业化的社区托老社会机构；通过政府购买服务扶持发展一批家政服务公司和医疗保健康复护理公司等。”赵银侠说：“另外，社区组织应积极配合社会组织和社会企业开展居家养老服务，给它们进驻社区开绿灯、提供方便与监管。”

农村空巢老人养老困局怎么解？

【市民心声】

“我听说南佛沟村有农村幸福院，条件挺好，但是离我们还有2里多地，岁数大了，走过去吃饭活动不太方便。”家住南佛沟村附近的屈贵富是典型的农村留守老人，子女都在外打工，78岁高龄的他独自在老家生活。“屋里空荡荡的，这是最大的烦闷。”

农村幸福院是近几年我市着力推进的农村养老模式之一，有效地解决了老人精神空虚、生活不便等难题。但记者了解到，目前西安市绝大多数行政村普遍下辖5-10个小组或自然村，由于往返路途远、不方便，很多老人享受不到幸福院服务，这一现象将随着陕西省村镇改革政策的推进将更加突显。

【部门回应】

如何让农村空巢老人走出养老困局？记者采访了市老龄办工作人员。

“从2014年开始，我市将居家养老服务工作延伸至农村，开始了农村幸福院建设的探索。”工作人员介绍，截至2016年底，全市已建成农村幸福院638个。2017年，还将建设187个农村幸福院。到2020年，100%的镇（街）和70%以上的农村社区建立包括养老服务在内的社区综合服务站点。“为了持续推进好农村幸福院建设，我市一直给予一次性建设补助和运营补助。2016年下拨建设补助和运营奖励资金702.6万元。”

农村幸福院建设要因地制宜。“我们鼓励各区县结合实际，总结出适合本地实际的农村幸福院建设路径。”工作人员说：“鼓励各区县积极利用废弃厂房、旧办公用房、乡村撤校并点等闲置用房，改建农村幸福院。尽量将活动室和场地建设与现有公共文化活动设施、体育活动设施、卫生服务设施等资源进行整合利用。积极整合农村幸福院、基层老年协会、片区化中心社区建设等的各项扶持、奖励资金，合理开展建设，最大限度地避免资源浪费和重复建设。同时，在选址上，也通过大量走访调研尽量做到合理规划。”

针对农村老人经济条件较差等问题，工作人员表示，政府切实履行好“保基本、兜底线”职能，保障城镇“三无”、农村“五保”等困难老人的基本养老服务。一是保障困难老人供养。全市有农村“五保”供养对象5348人，其中集中供养1130人，供养标准9800元/人·年；分散供养4218人，供养标准6200元/人·年。供养标准在全国15个副省级城市中排名第四。二是建立困难老人护理补贴制度。着力做好农村丧失劳动能力和贫困老年人生活补贴，在经济层面减轻老人负担。

“下一步，还将继续做好动态管理工作。我们开发了《西安市农村幸福院管理系统》，对全市农村幸福院进行动态管理和数据统计，目前该系统已经开始试运行。”工作人员介绍说。

专家点评

留守老人更需要亲情与关爱

“政府能解决一部分确实有生活困难老人的养老问题，但不能代替家庭完全承担养老责任。”在社会学者江波看来，在人们生活水平日益提高的今天，老年人对精神文化生活的追求越发注重，对心理疏导和情感抚慰也格外看重。

江波建议，政府应进一步研究老年人心理关爱，加快完善老年人心理应急救援的工作网络。同时，家庭成员应多关心老人的精神世界，帮助留守老人重拾对生活的热爱，满足他们对亲情的渴望。